A proposito della PdL per una Difesa civile non armata e nonviolenta

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Il lancio della Campagna per la difesa civile non armata e nonviolenta, promossa da CNESC, Rete Italiana Pace e Disarmo, Sbilanciamoci, si muove sul duplice binario di sollecitare l’opinione pubblica a una più matura presa di consapevolezza intorno all’importanza di una difesa civile, di carattere non militare, per il nostro Paese e, nel contesto di questo obiettivo, di promuovere una raccolta di firme per una proposta di legge finalizzata alla “Istituzione e modalità di finanziamento del Dipartimento della difesa civile, non armata e nonviolenta”.

Come indicano i promotori, la proposta “muove da un presupposto costituzionale preciso: il dovere di difesa della Patria sancito dall’art. 52 della Costituzione può essere adempiuto anche attraverso strumenti civili, come già riconosciuto dalla Corte costituzionale nel 1985. Gli articoli 2 e 11 della Costituzione disegnano un concetto di sicurezza fondato sulla protezione delle persone e delle istituzioni democratiche, non sulla forza militare. Il Dipartimento, collocato presso la Presidenza del Consiglio, andrà a coordinare i Corpi civili di pace, un Istituto di ricerca per la pace e il disarmo operando in sinergia con Protezione civile e Servizio civile universale. Il finanziamento avverrà anche tramite un Fondo nazionale, alimentato dalla Legge di Bilancio e dalla facoltà dei contribuenti di destinare il 6‰ IRPEF senza oneri aggiuntivi”.

Come tutte le proposte, il testo di legge, come da pregi, tra cui avere rilanciato in forma pubblica il tema di una difesa non esclusivamente militare e quindi dell’importanza, ad essa collegata, dell’impegno sociale e della partecipazione popolare, ad esempio attraverso lo strumento dei Corpi civili di pace, ai fini della difesa, nel senso del contrasto alla guerra, della prevenzione dei conflitti armati e della promozione della pace, così non è esente da limiti e lacune. Nell’articolato, tre punti, in particolare, meritano, al di là delle questioni tecnico-procedurali, di essere letti con attenzione.

Il primo. In base all’art. 1 c. 1 della proposta di legge, la difesa civile non armata e nonviolenta è “intesa come insieme di strumenti e attività di prevenzione, protezione e gestione non armata dei conflitti, complementare alle forme di difesa militare e finalizzata alla tutela delle persone, delle comunità e delle istituzioni democratiche”. Questa formulazione ha il merito di essere immediata, ma ha al tempo stesso il difetto di essere incompleta e potenzialmente passibile di interpretazioni distorsive. Le attività previste dal comparto della difesa civile non armata e nonviolenta non si limitano, infatti, alla prevenzione, protezione e gestione non armata dei conflitti, ma comprendono anche la risoluzione positiva, la trasformazione positiva e, in prospettiva, il trascendimento dei conflitti.

Si tratta di ambiti ben noti agli studi per la pace, sui quali si possono già raccogliere significative esperienze progettuali svolte sul campo in contesti di conflitto e post-conflitto, e sui quali un’elaborazione significativa da parte delle forze della società civile organizzata orientata nel senso della pace, dei diritti e della nonviolenza si è già ampiamente soffermata, come indica anche il documento del Tavolo Interventi Civili di Pace su “Identità e criteri degli Interventi Civili di Pace italiani”, che specifica come l’intervento civile si configuri come “azione civile, non armata e nonviolenta di operatori professionali e volontari che, come terze parti, sostengono gli attori locali nella prevenzione e trasformazione dei conflitti. L'obiettivo degli interventi è la promozione di una pace positiva, intesa come cessazione della violenza ma anche come affermazione di diritti umani e benessere sociale”.

Questo ci porta al secondo punto. La proposta di legge istituisce, all’interno del Dipartimento della difesa civile, non armata e nonviolenta, i Corpi civili di pace (art. 1 c. 3 l. a), inseriti nell’ambito del Servizio civile universale e destinati a interventi di prevenzione dei conflitti, mediazione e assistenza nelle aree di crisi, in Italia e all’estero, secondo quanto previsto dalla normativa vigente. La proposta riduce cioè questo strumento essenziale ai fini dell’implementazione della difesa civile non armata e nonviolenta al rango di una delle attività del Servizio civile universale, limitato, com’è noto, ai giovani volontari e volontarie di età compresa tra i 18 e i 28 anni.

È noto, anche in questo caso, tanto dalla letteratura scientifica, quanto dalle esperienze progettuali, che i Corpi civili di pace sono sostanzialmente altra cosa, vale a dire squadre di operatori professionali e volontari che, come terze parti, sostengono gli attori locali nella prevenzione e trasformazione dei conflitti, attivandosi su “richiesta leggibile” della società civile locale, con compiti di costruzione di condizioni di pace positiva e profili di attività che pure, tra gli altri, il documento dedicato agli Interventi civili di pace si incarica di articolare e approfondire. Non solo, dunque, giovani volontari, ma operatori e operatrici preparati, formati e addestrati a intervenire in contesti di crisi, conflitto, emergenza e in quadri operativi caratterizzati da straordinaria complessità.

Il loro profilo, quindi, non può essere ridotto ad esercizio superficiale, spontaneistico, volontaristico, né tantomeno può essere sfigurato facendone una specie di “truppa civile di complemento” dei contingenti militari dispiegati, di volta in volta, dagli Stati europei o della Nato in questo o quel contesto di crisi e di conflitto. Un limite, in questo senso, è rintracciabile anche nella soluzione organizzativa stessa di inquadrare (art. 1 c. 2), il comparto della difesa civile presso la Presidenza del Consiglio, all’interno di un Dipartimento ad hoc, al quale sono attribuite funzioni di indirizzo, coordinamento e attuazione delle politiche in materia.  

Non dunque, ad esempio, un’Agenzia, vale a dire un ente o un'organizzazione dotata di autonomia gestionale nell'ambito della pubblica amministrazione, a cui sono attribuite funzioni tecnico-operative; ma un Dipartimento, cioè un’articolazione funzionale, di cui il Presidente del Consiglio si avvale per le funzioni di indirizzo e coordinamento, sottoposto al Segretario generale o affidato alla responsabilità di un Sottosegretario o Ministro senza portafoglio.

Peraltro, l’indirizzo espresso dalle sentenze della Corte Costituzionale, in particolare la 119/2015, vale a dire che “il dovere di difesa della Patria non si risolve solo in attività finalizzate a contrastare o prevenire un’aggressione esterna, ma può comprendere anche attività di impegno sociale non armato; accanto alla difesa militare, che è solo una delle forme di difesa della Patria, può dunque ben collocarsi un’altra forma di difesa, che si traduce nella prestazione di servizi rientranti nella solidarietà e nella cooperazione a livello nazionale ed internazionale”, dovrebbe portare piuttosto a una riforma complessiva del sistema della difesa e alla riconfigurazione del Ministero della Difesa stesso, coerente con le due funzioni costituzionali, la difesa militare e la difesa civile, quest’ultima, in base a quanto sin qui evidenziato, organizzata nella forma della Difesa popolare di carattere civile e nonviolento. 

Il che allude direttamente al terzo punto: la sua distinzione e la sua autonomia dalla difesa militare, pur nel quadro complessivo, costituzionalmente definito, della difesa del Paese. L’art. 1 c. 1 indica infatti che “la difesa civile, non armata e nonviolenta [è] complementare alle forme di difesa militare”: e qui è grave che non si specifichi al tempo stesso che sia anche autonoma dalle forme di difesa militare pur nel quadro generale definito dalla Costituzione; indicare cioè che si tratti semplicemente di modalità complementare alla difesa militare rischia di privare la difesa civile non armata e nonviolenta proprio della sua specificità e della sua caratterizzazione e rischia di ridurla, come si accennava, a una delle funzioni del cosiddetto coordinamento civile-militare (Cimic) o a una vera e propria “truppa civile di complemento” dei contingenti militari dispiegati in guerra. 

Non andrebbe dimenticato, cioè, che l’obiettivo di queste misure è la promozione della pace positiva, una pace che non preveda solo la fine delle ostilità e la cessazione della violenza, ma anche la promozione di una democrazia effettiva, la giustizia sociale e la promozione di «tutti i diritti umani per tutti e per tutte».

Pace per decreto. La norma attuativa dei corpi di pace, tra traguardi e contraddizioni.

Ponte di Mitrovica, Kosovo, 2005

La pubblicazione in Gazzetta Ufficiale (Serie Generale n.115 del 20 Maggio 2015) del Decreto del Ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali recante misure inerenti alla «Organizzazione del contingente dei Corpi Civili di Pace, ai sensi dell'articolo 1, comma 253, della legge 27 dicembre 2013, n. 147», il cosiddetto, atteso, decreto attuativo di sperimentazione delle “azioni non-governative di pace” introdotte, nell'ambito del Servizio Civile Nazionale, con l'emendamento Marcon (SEL) in Legge Finanziaria 2014, segna, indubbiamente, una tappa rilevante nel percorso relativo alla sperimentazione e istituzionalizzazione degli interventi di pace della società civile del nostro Paese, dal momento che, insieme con l'appena citato emendamento, rappresenta il primo atto normativo compiuto, nel quadro della legislazione italiana, in materia di interventi civili di pace.
 

Il decreto attuativo viene così a rappresentare il momento culminante di una lunga stagione di impegno, nel corso della quale le formazioni della società civile organizzata, raccolte nelle reti tematiche impegnate sul tema della gestione nonviolenta e della trasformazione costruttiva dei conflitti (in primo luogo, la Rete Disarmo, la Rete della Pace, il Tavolo Interventi Civili di Pace), hanno maturato una progressiva evoluzione, impegnandosi nella riflessione sulle modalità ed i limiti dell'azione civile di pace, in Italia e all'estero, riflettendo sul carattere ed il profilo, le specificità e le caratteristiche, dell'intervento di pace della società civile italiana ed avanzando proposte volte alla sperimentazione sul campo e alla definizione normativa.
 

Non sarà del tutto inutile, a questo scopo, ricordare almeno, sotto il profilo della riflessione relativa alla impostazione generale, la redazione del documento, a cura degli attori del tavolo degli interventi civili di pace, dedicato a «Identità e Criteri degli Interventi Civili di Pace Italiani» (10 Giugno 2012), che, per la prima volta in Italia, ha definito le modalità dell'impegno nonviolento e le linee-guida per gli operatori di pace, impegnati in azioni, interventi e corpi civili di pace, in territorio nazionale e in ambito internazionale; nonché, sotto il profilo della sensibilizzazione pubblica e della promozione sociale, l'implementazione del progetto omonimo Info-EaS per la sensibilizzazione e l'educazione alla pace e alla gestione creativa dei conflitti, la costruzione di momenti di approfondimento e di advocacy a cura delle diverse organizzazioni delle reti tematiche e, in particolare a Vicenza, la realizzazione di un vero e proprio percorso di ideazione creativa per corpi civili di pace, sin dal 2011, in collaborazione con i gruppi e le associazioni della Rete CCP.
 

Né, certamente, meno importanti sono state le esperienze realizzate sino a questo punto dalle organizzazioni di società civile che, anche in un contesto di sostanziale vuoto normativo, almeno a livello nazionale, hanno saputo ideare ed innovare, sviluppando, nella concezione e nella pratica, esperienze pilota che hanno letteralmente aperto una prospettiva di futuro: dalle esperienze dei Caschi Bianchi e dei progetti di peace-keeping civile già incardinati, sin dal 2004, nell'ambito del servizio civile nazionale all'estero, sino al progetto “Raccogliendo la Pace” per interventi civili di pace in Palestina, a partire dal 2010, e al progetto dei “Corpi Civili di Pace in Kosovo” che, sostenuto dal Comune di Napoli nel 2011-2012, ha rappresentato un altro precedente importante, il primo progetto di un Ente Locale per Corpi Civili di Pace in zona di conflitto.
 

Su questo lungo ed esteso retroterra, viene dunque ad innestarsi l'articolato del decreto attuativo. Si tratta di un testo non occasionale né superficiale, articolato e dettagliato, che, attraverso nove articoli, definisce i caratteri salienti della sperimentazione delle azioni non-governative di pace, inquadrate nell'ambito del Servizio Civile, in base ai contenuti dell'emendamento Marcon. Tali articoli riguardano: la definizione e l'ambito di applicazione, i settori e le aree di intervento, la tipologia di progetti prevista, le caratteristiche e la formazione del personale, le disposizioni di sicurezza, il monitoraggio e la valutazione. Sin dai titoli e, a maggior ragione dalla lettura, vengono alla luce alcune tra le maggiori criticità e le più significative contraddizioni del testo del documento che, in estrema sintesi, riguardano proprio i temi della configurazione esclusivamente volontaria, delle aree di intervento e delle disposizioni di sicurezza. Procediamo con ordine.
 

Giustamente il decreto, nella sua premessa che è parte integrante del testo, dettaglia il quadro normativo di riferimento, sia a livello internazionale e comunitario, sia a livello nazionale, e opportunamente menziona, tra gli altri, il Rapporto del Segretario Generale delle Nazioni Unite «Una Agenda per la Pace» (17 Giugno 1992), la Risoluzione della Assemblea Generale «Sul diritto e la responsabilità degli individui, dei gruppi e degli organi sociali di promuovere e proteggere le libertà fondamentali ed i diritti umani universalmente riconosciuti» (8 Marzo 1999) e la Raccomandazione del Parlamento Europeo sull'istituzione di un Corpo Civile di Pace Europeo (10 Febbraio 1999). Non meno significativa, peraltro, la totale assenza di qualsivoglia riferimento alle sentenze della Corte Costituzionale che hanno, a più riprese, ricordato al legislatore la parità di livello tra la difesa civile e la difesa militare e l'esigenza di assicurare un'adeguata promozione ed un adeguato sviluppo alla difesa civile, a partire almeno dalla sentenza 164 del 1985.
 

Qui si innesta la prima contraddizione del decreto attuativo: recidendo il legame tra azioni civili di pace e difesa, in particolare difesa civile, si instaura una soluzione di continuità con il percorso che ha portato dalla obiezione di coscienza al servizio civile e dall'impegno per la pace e contro la guerra all'azione costruttiva per la promozione della pace e la prevenzione della guerra. Inoltre, si finisce per confermare non solo il primato, ma addirittura l'esclusiva del “militare” nel settore della difesa, relegando di fatto l'azione dei progetti, che saranno presentati in questa cornice normativa, ad azioni di solidarietà e di promozione sociale, pur se chiaramente legate ai temi della pace e dei diritti umani, slegate di fatto a compiti di prevenzione della guerra e della escalation. Se è vero che l'art. 2, comma 2, alle lettere a., b., c. ed e., adeguatamente elenca gli ambiti di impegno propri di tali azioni di pace (sostegno ai processi di democratizzazione, mediazione e riconciliazione; sostegno alle capacità della società civile locale per la risoluzione dei conflitti; monitoraggio dei diritti umani e del diritto umanitario; educazione alla pace), è pur vero che lo stesso comma, alla lettera d., inserisce “attività umanitarie”, genericamente intese, rischiando quindi di ulteriormente de-specificare il profilo ed il carattere di tali azioni di pace ed allontanandole dal “proprium” dei Corpi Civili di Pace.
 

La cornice che si è scelta per “inquadrare” la sperimentazione non è, d'altro canto, la più idonea o adeguata se si vuole traguardare, appunto, l'obiettivo dei Corpi Civili di Pace: si fa riferimento, infatti, come previsto nelle premesse normative ed esplicitamente segnalato dall'art. 4 del decreto, a giovani volontari tra i 18 e i 28 anni di età (art. 4, comma 1, lettera a.), in linea con il fatto che la sperimentazione si svolge attraverso progetti di servizio civile, in Italia o all'estero. Viene così messo in luce il duplice problema, di caratterizzare la sperimentazione esclusivamente nei termini dell'impegno volontario e di consegnarla ad una platea con un'età non superiore ai 28 anni. È appena il caso di ricordare che l'elaborazione condivisa all'interno delle reti e del movimento per i Corpi Civili di Pace ha portato a definire questi ultimi come una «azione civile, non armata e nonviolenta, di operatori professionali e volontari che, come terze parti, sostengono gli attori locali nella prevenzione e nella trasformazione dei conflitti (con l'obiettivo di promuovere) una pace positiva, intesa come cessazione della violenza ma anche come affermazione di diritti umani e benessere sociale». Non si tratta dunque -esclusivamente- di giovani volontari, ma di operatori professionali, professionisti e volontari.
 

Peraltro, a dispetto del fatto che, nella concezione condivisa dei Corpi Civili di Pace, questi ultimi «lavorano in squadra e prendono di norma decisioni strategiche e tattiche col metodo del consenso» e, inoltre, «possono attivare relazioni di collaborazione con altre ONG, …e istituzioni pubbliche, solo se tali rapporti non minano l'indipendenza e l'imparzialità della missione; con attori armati -regolari e non regolari- non sono ammesse forme di collaborazione o sinergia né scorta armata; può esserci dialogo finalizzato alla gestione nonviolenta del conflitto o scambio di informazioni sulla sicurezza, ove questo non pregiudichi la “legittimità nonviolenta” della missione, in termini di modalità d'azione e di ricezione presso le parti», il decreto attuativo “centralizza” le disposizioni in materia di sicurezza, rendendole persino cogenti per gli operatori.
 

Vi si legge infatti che «prima dell'impiego all'estero, i giovani volontari sono tenuti a partecipare ad attività di sensibilizzazione in materia di sicurezza organizzate dal MAECI (Ministero degli Esteri)» (art. 7, comma 2) e che «i giovani volontari partecipano a riunioni di sicurezza organizzate nella zona di intervento» su “disposizione” delle autorità italiane competenti (art. 7, comma 2). Come si evince chiaramente dalla lettura dei successivi commi 4 e 5, il MAECI è titolare unico della sicurezza del personale impegnato e può disporre misure non solo «in relazione alle condizioni di sicurezza prevalenti nel luogo» ma anche per -peraltro generiche- «gravi ragioni di opportunità». Preoccupante, inoltre, per progetti inquadrati in una così stringente cornice “governativa”, il riferimento del comma 6 in merito alla eventuale imputazione delle spese sostenute dall'amministrazione per il rimpatrio o altre azioni di soccorso. Da una parte, la figura classica del volontario in servizio civile; dall'altra, il ruolo preponderante del governo e una opzione esclusiva, da parte del governo, sul tema-chiave della sicurezza, tanto è vero che, a norma dell'art. 3 comma 3 del decreto attuativo, «i Paesi esteri in cui possono svolgersi i progetti sono individuati dal MAECI», minacciando non solo l'autonomia e l'unicità del rapporto di cooperazione tra gli attori dei diversi contesti, di provenienza e di destinazione, che condividono l'opzione nonviolenta nell'azione di prevenzione della guerra e di promozione della pace, ma prefigurando una ambigua e rischiosa sovrapposizione tra aree di destinazione delle azioni di pace e aree di proiezione degli interessi strategici del governo italiano. La stessa ambiguità e la stessa sovrapposizione che, come da più parti testimoniato, caratterizzano i profili di intervento tipici dei “Peace Corps” statunitensi.
 

In conclusione, pur recependo alcuni caratteri condivisi degli interventi di pace della società civile italiana, il decreto attuativo è lontano dal profilo dei Corpi Civili di Pace che intendono impegnarsi sul tema della trasformazione costruttiva e della “pace con giustizia”. Introducendo di fatto un ibrido all'italiana tra “Cascos Blancos” e “Peace Corps”, tale inquadramento normativo inevitabilmente finirà per ispirare due tendenze distinte, all'interno del movimento, a seconda che si aderisca o meno all'impostazione fornita dal decreto stesso.